轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模超10萬(wàn)億，審計(jì)發(fā)現(xiàn)這些問題待解

中國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模已經(jīng)突破10萬(wàn)億元，這筆資金如何使用得規(guī)范、高效，受到外界關(guān)注。

最近，一些省份陸續(xù)公開了2023年當(dāng)?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告（下稱“審計(jì)報(bào)告”），在肯定轉(zhuǎn)移支付支持地方“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等方面作用外，也披露了一些轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算編制、資金管理使用、績(jī)效管理等方面存在的問題。

這些問題包括，一些轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制不夠規(guī)范科學(xué)，一些資金沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目、地區(qū)，資金分配不夠科學(xué)合理；部分轉(zhuǎn)移支付資金撥付慢甚至閑置，有的資金存在虛列支出、超范圍列支、擠占挪用等情形；一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不完整不合理等。

多位財(cái)稅專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，上述一些轉(zhuǎn)移支付相關(guān)問題，一方面與相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不夠完善合理有關(guān)，另一方面也與地方管理水平不足等有關(guān)。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、資金分配方式，強(qiáng)化績(jī)效管理，并結(jié)合中央與地方、省與市縣財(cái)政事權(quán)和支持責(zé)任劃分改革、優(yōu)化稅收分享規(guī)則等，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

轉(zhuǎn)移支付問題全掃描

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府無(wú)償撥付的資金，包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。近兩年，僅中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模就突破了10萬(wàn)億元，其中今年預(yù)計(jì)規(guī)模為10.2萬(wàn)億元，這相當(dāng)于今年全年中央一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)數(shù)。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，自1995年以來(lái)，我國(guó)逐步建立起了相對(duì)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口和均衡區(qū)域財(cái)力，解決財(cái)政縱向和橫向失衡問題。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增加、結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化，在調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮了積極的作用。

“隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷增加，轉(zhuǎn)移支付的問題也逐漸暴露出來(lái)，尤其是轉(zhuǎn)移支付資金的使用和項(xiàng)目執(zhí)行層面的效率有所下降。”羅志恒說(shuō)。

為了更好地促進(jìn)巨額轉(zhuǎn)移支付規(guī)范使用，地方審計(jì)部門也常常緊盯這筆資金使用情況。其中一些轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算編制不規(guī)范時(shí)有發(fā)生。

比如，廣東審計(jì)報(bào)告指出，非稅收入返還結(jié)算補(bǔ)助等5項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未及時(shí)清理，涉及年初預(yù)算2.84億元。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未細(xì)化到項(xiàng)目或地區(qū)，涉及年初預(yù)算156億元。

安徽審計(jì)報(bào)告稱，6項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在未按照規(guī)定方法分配、無(wú)依據(jù)分配、分配因素設(shè)置不科學(xué)等問題，涉及金額18.4億元。

在轉(zhuǎn)移支付資金撥付方面，地方審計(jì)部門普遍發(fā)現(xiàn)一些轉(zhuǎn)移支付資金沒有在規(guī)定時(shí)限下達(dá)，這既涉及一些中央轉(zhuǎn)移支付撥付慢，也涉及一些省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)，這也使得一些轉(zhuǎn)移支付使用進(jìn)度慢，影響資金使用效益。

比如，廣東審計(jì)報(bào)告指出，部分中央轉(zhuǎn)移支付資金未在規(guī)定時(shí)限轉(zhuǎn)下達(dá)，涉及金額69.91億元，最長(zhǎng)延遲193天。部分省級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金未按規(guī)定時(shí)限下達(dá)，涉及金額分別為16.40億元和15.44億元，最長(zhǎng)延遲分別為314天和286天。

海南審計(jì)報(bào)告稱，2個(gè)部門未及時(shí)分配服務(wù)業(yè)發(fā)展資金7200萬(wàn)元，導(dǎo)致年底資金支出進(jìn)度為零。

還有一些轉(zhuǎn)移支付分配不科學(xué)不合理，影響最終資金使用效益，甚至導(dǎo)致資金閑置。

比如，廣東審計(jì)報(bào)告稱，一般公共服務(wù)共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付年初預(yù)算編制依據(jù)不充分，當(dāng)年全部未執(zhí)行，涉及金額10.36億元。

海南審計(jì)報(bào)告稱，下達(dá)13個(gè)市縣4項(xiàng)中央轉(zhuǎn)移支付資金1.89億元，由于主管部門項(xiàng)目謀劃論證不充分，以及市縣用地未落實(shí)、立項(xiàng)審批和招標(biāo)工作緩慢、無(wú)項(xiàng)目匹配等原因，全年僅支出504.3萬(wàn)元，支出率2.66%，未能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金牽引項(xiàng)目的效果。

審計(jì)署6月公開的審計(jì)報(bào)告顯示，“重大品種推廣補(bǔ)助”等2項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，直至2023年9月才明確要求提供大豆等農(nóng)作物的單產(chǎn)目標(biāo)、種植記錄，并以實(shí)際單產(chǎn)作為主要分配依據(jù)。但各地此時(shí)大豆等農(nóng)作物已經(jīng)收割，無(wú)法補(bǔ)錄種植過(guò)程等并核實(shí)單產(chǎn)情況，資金分配缺乏依據(jù)，8個(gè)省收到的16.25億元只得結(jié)轉(zhuǎn)。

部分轉(zhuǎn)移支付資金被擠占挪用等情形也屢見不鮮。

比如，湖北審計(jì)報(bào)告稱，74個(gè)市縣將5.58億元轉(zhuǎn)移支付資金撥付至財(cái)政專戶、工資代發(fā)戶等；11家單位將845.86萬(wàn)元轉(zhuǎn)移支付資金用于其他方面支出。

一些轉(zhuǎn)移支付資金閑置后，本應(yīng)被上級(jí)財(cái)政收回，統(tǒng)籌使用，但地方采取多種手段留住這筆資金。

比如，北京審計(jì)報(bào)告稱，海淀區(qū)在區(qū)級(jí)部門無(wú)資金需求的情況下，仍將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金7088.28萬(wàn)元撥付至部門又全額收回至區(qū)財(cái)政局，資金已閑置2年，規(guī)避了尚未分配到部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)余資金應(yīng)交回市級(jí)的規(guī)定。

為了提高資金使用效益，不少轉(zhuǎn)移支付應(yīng)采用預(yù)算績(jī)效管理，但一些地方審計(jì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理不到位，績(jī)效管理存在短板弱項(xiàng)。

比如，安徽審計(jì)報(bào)告稱，27項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在下達(dá)預(yù)算時(shí)未同步下達(dá)績(jī)效目標(biāo)，涉及金額117.59億元。浙江審計(jì)報(bào)告稱，8個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)存在覆蓋領(lǐng)域不全面、效益指標(biāo)全部或大多數(shù)為定性指標(biāo)等問題，難以有效衡量、考評(píng)；12個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施到期后未開展績(jī)效評(píng)價(jià)或評(píng)價(jià)范圍不完整。

另外，由于近年來(lái)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，而剛性支出不減，地方愈加依賴轉(zhuǎn)移支付。

比如，湖南審計(jì)報(bào)告稱，地方財(cái)政對(duì)上級(jí)補(bǔ)助的依賴度普遍較高。2023年，79個(gè)省直管縣財(cái)政支出依賴上級(jí)補(bǔ)助的比重均值達(dá)65.72%，其中11個(gè)縣比重超過(guò)80%。

問題成因及破解之道

事實(shí)上，上述審計(jì)發(fā)現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付問題并非新問題。

羅志恒分析，中國(guó)政府層級(jí)較多，中央政府對(duì)居民偏好了解有限，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金使用效率損失，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付科目設(shè)置不合理、支持方向交叉重疊、資金錯(cuò)配等問題。地方高度依賴轉(zhuǎn)移支付來(lái)履行地方政府職責(zé)易引發(fā)公共池效應(yīng)，即本轄區(qū)提供公共服務(wù)的部分成本外溢到其他轄區(qū)，弱化財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的約束，導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下。

他認(rèn)為，這些問題也反映了轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)存在不合理之處。比如，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較高；共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付定位不清，列入一般性轉(zhuǎn)移支付但實(shí)際具有“專項(xiàng)性質(zhì)”，地方財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)配的空間較小；轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長(zhǎng)呂冰洋教授告訴第一財(cái)經(jīng)，今年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模高達(dá)10.2萬(wàn)億元，地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)大量要依賴轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率高度依賴地方信息收集和傳遞的準(zhǔn)確性，但是我國(guó)行政級(jí)次多、地方政府體量龐大，存在信息復(fù)雜性高、信息傳遞鏈條長(zhǎng)的特點(diǎn)，在信息傳遞過(guò)程中容易出現(xiàn)信息失真現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致資金配置扭曲。

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付超10萬(wàn)億元，這筆資金大部分都分配至欠發(fā)達(dá)中西部、東北地區(qū)。羅志恒認(rèn)為，財(cái)政形勢(shì)越嚴(yán)峻的地區(qū)能獲得越多的轉(zhuǎn)移支付，產(chǎn)生了逆向激勵(lì)，不利于調(diào)動(dòng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)大省發(fā)展經(jīng)濟(jì)、組織收入的積極性。

如何破解上述轉(zhuǎn)移支付問題？

近期《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財(cái)稅體制改革時(shí)，也提出完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。

呂冰洋認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付是地方財(cái)力的重要組織部分，它的改革要與政府間事權(quán)與支出責(zé)任改革、稅收分享改革聯(lián)系在一起。可以考慮在調(diào)整中央與地方事權(quán)、減少地方政府支出責(zé)任基礎(chǔ)上，在稅收分享環(huán)節(jié)就通過(guò)優(yōu)化稅收分享規(guī)則來(lái)平衡地方差距，這樣可從根本上減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模依賴及帶來(lái)的相關(guān)扭曲問題。

羅志恒建議，配合事權(quán)和支出責(zé)任上移的改革，減少中央委托事權(quán)，逐步穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。與此同時(shí)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付的比重，降低共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配方式，切實(shí)根據(jù)居民需求和政策需要分配轉(zhuǎn)移支付資金，提高財(cái)政資金配置效率。

他還建議，建立以績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡霓D(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金分配的指導(dǎo)作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。定期跟蹤轉(zhuǎn)移支付資金使用狀況，加強(qiáng)對(duì)于長(zhǎng)期閑置的轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌與調(diào)度，對(duì)于超過(guò)一定比例的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及時(shí)回收再分配。